Материал опубликован в журнале «Арсенал Отечества» № 2 (58) за 2022 г.

Евгений Савченко

Специфика внешнеполитической стратегии Великобритании на текущем этапе развития системы международных отношений

В настоящее время в российском информационном поле анализу внешнеполитической стратегии (и оборонной политики) Великобритании уделяется недостаточное внимание, поскольку она не считается приоритетным направлением исследований, в частности, в силу снижения своего авторитета и субъектности на мировой арене. Однако осуществляемые Британией наряду с США разработки (в т. ч. и доктринального характера) продолжают оставаться передовыми и перспективными.

На протяжении длительного времени в Британии делается упор на развитие и совершенствование киберопераций и высоких технологий (что и закреплено в последних доктринальных документах, включая и новую внешнеполитическую стратегию под названием Global Britain in a Competitive Age). Кроме того, в свете заявления о формировании угроз нового типа обосновывается и снижается численность конвенциональных вооруженных сил, поскольку они не могут эффективно справляться с такого рода угрозами. Это, безусловно, вызывает недовольство военного истеблишмента, однако он не может на это повлиять, т. к. военная политика формируется и определяется на уровне премьер-министра. В частности, речь идет и об отказе от производства и использования танков при проведении военных операций.
С целью обновления стратегических установок в 2021 г. власти Британии приняли два ключевых документа, которые, как считается, должны будут формировать внешнюю и военную политику страны как в ближайшей, так и долгосрочной перспективе: Global Britain in a Competitive Age (внешнеполитическая стратегия, документ общего характера) и Defence in a competitive age (военная стратегия). И хотя Борис Джонсон стал премьер-министром еще летом 2019 г., новые доктринальные документы были представлены только в марте 2021 г., что позволяет предположить, что в этот период внешнеполитическая и военная сферы не входили в число приоритетов кабинета министров. Также следует добавить, что ситуация вокруг нового оборонного блока AUKUS под эгидой США (документ о создании которого был подписан 15 сентября 2021 г.) привела к обострению отношений между странами Запада, а также к тому, что многие декларируемые положения названных выше документов устарели и перестали быть релевантными.
В целом, в основе новой стратегии лежат более активные обязательства в отношении обеспечения безопасности (в т. ч. за счет усиления роли страны на мировой арене). Однако принимая во внимание проблемы самой Британии, динамику текущей ситуации в мире и усиление позиций Китая, наращивание внешнеполитической активности представляется маловероятным.
Документ под названием Global Britain in a Competitive Age, опубликованный 15 марта 2021 г., носит общий характер. Структурно он состоит из четырех разделов, которые описывают видение правительства Бориса Джонсона по четырем основным направлениям, которые оно считает наиболее важными: наука и технологии, открытый международный порядок будущего, безопасность, а также приспособляемость системы к внутренним и внешним возмущениям.
В нем провозглашается необходимость поддержания действующего международного порядка, который предполагает сохранение лидерства Запада, несмотря на то, что такое лидерство ослабевает. Также подчеркивается факт лидерства Британии в мире (что явно не соответствует действительности), которое, согласно документу, в частности, обосновывается:

• председательством Британии в G7, проведением саммита Global Partnership for Education в июле 2021 г., проведением в ноябре 26-го климатического саммита ООН;
• развертыванием авианосной ударной группы (АУГ) с авианосцем «Королева Елизавета» в Средиземном море, на Ближнем Востоке и в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР) с целью демонстрации военной силы и потенциала ее применения в глобальном масштабе;
• сохранением ядерного статуса (однако этот аспект будет носить более формальный характер, в частности,  из-за проблем, связанных с обновлением и модернизацией ядерной триады и программы по модернизации ракет Trident);
• сохранением роли ведущего европейского союзника в рамках НАТО (однако, участие Британии в военном союзе AUKUS ставит это под вопрос);
• тем фактом, что Британия является пятой крупнейшей экономикой мира.

Также, с одной стороны, декларируется сохранение глобального охвата британской внешней политики, но, с другой, приводимые в документе данные опровергают это положение. При этом возникает вопрос, насколько эти данные можно считать соответствующими действительности для подтверждения ведущего положения Британии в мире и насколько представленные количественные данные отражают качественные аспекты такого «доминирующего» положения.
В то же время в Global Britain in a Competitive Age наблюдаются определенные противоречия. Так, с одной стороны, указывается на необходимость поддержания действующего международного порядка, но, с другой, декларируется так называемый «новый подход», который (в отличие от предшествующих аналогичных документов) предполагает адаптацию к изменениям в мировой политике, а не сохранение мирового порядка, сформировавшегося после окончания «холодной войны».  
Подобные изменения, как указывается в документе, определяются геополитическими и геоэкономическими факторами, включая рост активности Китая на мировой арене и усиление важности Индо-Тихоокеанского региона, системное противостояние между демократическими и авторитарными режимами, быстрыми технологическими переменами.
При этом британское правительство считает, что в сегодняшних условиях приоритетом является продвижение интересов британского народа на международной арене. Эти интересы включают: обеспечение суверенитета, безопасности, благосостояния. Будущее процветание, по мнению кабинета министров Британии, зависит от активизации экономического сотрудничества с динамично развивающимися регионами мира, включая Индо-Тихоокеанский регион, Африку и страны Персидского залива, однако основное внимание планируется по-прежнему уделять Евро-Атлантическому региону.
Действующие власти Британии считают, что к инструментам обеспечения безопасности можно отнести, в частности, следующие:

• повышение оборонных расходов до уровня более 2 % (что выше, чем рекомендовано в НАТО);
• развертывание миротворческих миссий;
• предотвращение кибератак;
• введение санкций (например, закон Магнитского);
• заключение торговых соглашений с 66 странами, не входящими в ЕС;
• подача заявки на вступление в Транстихоокеанское партнерство (CPTPP);
• проведение саммитов G7 и COP26.

Для достижения указанных выше целей в документе ставятся 4 задачи, а органом, ответственным за их выполнение, определяется МИД Великобритании:

• сохранение стратегического преимущества за счет развития науки и технологий;
• формирование международного порядка будущего;
• укрепление безопасности (в т. ч. за рубежом);
• формирование способности системы к внутренним и внешним возмущениям.

Также в документе подчеркивается, что решение перечисленных задач не может быть достигнуто без сотрудничества с партнерами, однако на практике отношения Лондона как с партнерами по Западу, так и вне его имеют тенденцию к ухудшению (последним примером является участие в блоке AUKUS, что вызвало негативную реакцию Германии и Франции). Таким образом, в настоящий момент вряд ли можно говорить о полноценном сотрудничестве Британии с другими важными акторами мировой политики на интересующих Лондон направлениях, а также о том, что предпосылки такого сотрудничества могут быть заложены в обозримой перспективе.
В то же время новая стратегия носит преемственный характер по отношению к предшествующим документам. Вот факты, подтверждающие этот тезис:

• сохранение важности сотрудничества с США и следование в фарватере американской внешней политики в целом (что и подтвердил факт участия в AUKUS);
• обеспечение коллективной безопасности в рамках НАТО;
• защита прав человека.

Однако британская стратегия также подразумевает и ряд изменений, в том числе:

• участие в формировании мирового порядка будущего;
• дивергенция с Европой (при оказании содействия в обеспечении безопасности последней);
• ведущая роль в решении проблемы климатических изменений (данное положение не раскрывается подробно);
• активное развитие науки и технологий, космической отрасли;
• сохранение доминирования Британии в киберпространстве (т. е. сам факт такого доминирования представляется как непреложный и не обосновывается);
• смещение фокуса на Индо-Тихоокеанский регион (реализации данной задачи должно способствовать назначение начальником штаба обороны Британии адмирала Энтони Радакина, несмотря на сопротивление британского военного истеблишмента. Отмечается, что он сыграл важную роль в заключении антикитайского пакта AUKUS);
• противостояние Китаю и государственным угрозам (state threats);
• создание вооруженных сил постоянной готовности;
• обеспечение устойчивости страны к внешним и внутренним возмущениям.

Многие из указанных пунктов потребуют значительного финансирования, при этом следует отметить, что даже США с их гигантскими ресурсами не могут достигнуть результатов в решении ряда некоторых задач, например, в противостоянии с Китаем.
Поэтому, как минимум, вызывает вопросы то, что Британия сможет принять сколько-нибудь значимое участие в формировании мирового порядка будущего или создать вооруженные силы постоянной готовности.
В Global Britain in a Competitive Age выделяются и рассматриваются следующие четыре тенденции развития системы международных отношений на период до 2030 г.:

• геополитические и геоэкономические изменения, в том числе растущая роль Индо-Тихоокеанского региона, Китая (который обозначается как системный конкурент), региональных держав на мировой арене;
• системное противостояние между демократическими и авторитарными режимами;
• быстрые технологические изменения;
• наличие транснациональных вызовов, требующих коллективных действий (например, коронавирус, климатические изменения и терроризм).  

Также в документе указывается, что долгосрочные последствия коронавируса будут влиять на указанные тенденции и что их влияние трудно прогнозировать. Отдельно обращается внимание на:

• ухудшение ситуации в сфере обеспечения глобальной безопасности;
• сохранение угрозы для европейской безопасности со стороны России;
• усиление мощи Китая (т. е. тем самым британские власти декларируют, что встраиваются в антикитайскую повестку США и что британская политика в отношении Пекина является производной от курса Вашингтона);
• сохранение угроз для глобальной стабильности со стороны Ирана и КНДР;
• сохранение террористической угрозы;
• усиление фактора климатических изменений;
• рост конкуренции в космосе и киберпространстве (в частности, рост вероятности совершения кибератак против британских компьютерных сетей и стратегических объектов).

Еще одно противоречие документа заключается в следующем: хотя Британия и декларирует, что хочет более ориентироваться на Индо-Тихоокеанский регион, в нем большую роль играет Китай, который, как представляется, будет противостоять любым попыткам внешних игроков (не только Британии) наращивать здесь свое присутствие.
В рамках выполнения первой задачи по развитию науки и технологий и обеспечения статуса Британии как мировой научно-технологической державы, помимо прочего, предполагается увеличить инвестиции в науку и технологии для сохранения стратегического преимущества (так, предусматривается увеличение расходов на НИОКР до 2,4 % ВВП к 2027 г.).
Что касается формирования мирового порядка будущего, то в документе указывается, что Британия будет реализовывать более активный подход к реагированию на ухудшение ситуации в сфере обеспечения глобальной безопасности, однако не конкретизируется, в чем это выражается. Упор сделан на общие фразы, связанные с активизацией международного сотрудничества.
Задача укрепления внутренней и внешней безопасности определяется через противостояние враждебно настроенным государствам (исходя из контекста, речь идет, прежде всего, о России и Китае) как внутри страны, так и на внешнеполитической арене. В рамках ее решения, в частности, предполагается увеличить британский военный бюджет (на 24 млрд фунтов в течение следующих четырех лет) и поддерживать военные расходы на уровне более 2 % ВВП.
Кроме того, декларируются следующие меры:

• подтверждение приверженности обязательствам в рамках НАТО;
• улучшение взаимодействия с евро-атлантическими союзниками;
• модернизация ВС Британии, включая изменение структуры ВС, увеличение продолжительности и численности контингентов развертывания за рубежом как в составе сил НАТО, так и в составе сил других партнеров, инвестиции в стратегические хабы, включая Кипр, Гибралтар и Германию, а также реализацию новой оборонно-промышленной стратегии;
• повышение способности государства к управлению и деэскалации кризиса, протекающего в нескольких сферах , в частности, за счет проведения национальных стратегических учений и участия в стратегических учениях НАТО и ЕС;
• укрепление коллективной безопасности в Индо-Тихоокеанском регионе (в частности, за счет отправки туда авианосной ударной группы (АУГ) в составе авианосца «Королева Елизавета»);
• укрепление кибербезопасности.

Что касается решения четвертой задачи (формирования способности системы к внутренним и внешним возмущениям) и его инструментов, то вряд ли соответствующее описание можно назвать содержательным. Вкратце, в этом разделе речь идет о борьбе с климатическими изменениями, необходимости сохранения биоразнообразия, повышении готовности к пандемиям с учетом уроков пандемии коронавируса, при этом, как правило, описываемые меры не конкретизируются.
Подводя итоги в отношении рассмотрения документа Global Britain in a Competitive Age, предварительно можно сформулировать следующие выводы. Нынешняя версия доктринального документа такого уровня, в целом, не содержит существенных отличий от аналогов и обладает следующими свойствами:

• демонстративный и декларативный характер, ряд неоднозначных, противоречивых и повторяющихся тезисов, что говорит о нестыковках при его разработке;
• связь с текущим положением дел представляется слабой, в то время как реальность международных отношений явно опровергает как минимум часть содержащихся в документе тезисов, при этом некоторые из них уже устарели;
• обтекаемый характер предлагаемых шагов или мер.

С точки зрения содержания, новая внешнеполитическая стратегия Британии делает акцент на следующем:

• определяет Китай как системного конкурента;
• закрепляет следование в русле внешней политики США и антикитайский характер внешней политики Британии;
• декларирует, что Россия остается острой и прямой угрозой для Британии);
• указывает на сохранение тенденции к изменениям в глобальном балансе экономической мощи в пользу Индо-Тихоокеанского региона;
• делает акцент на рост конкуренции в таких сферах, как технологии, киберпространство и космос;
• отмечает тенденцию к ухудшению ситуации в сфере обеспечения безопасности, к росту конфликтов и нестабильности.

Представляется маловероятным, что новая внешнеполитическая стратегия Британии, ее цели и задачи будут реализованы в текущем виде. Несомненно, что власти страны будут продолжать прилагать усилия по развитию науки и технологий, наращивания финансирование. Что касается формирования мирового порядка будущего и укрепления безопасности, то, как видно, данные задачи в широком смысле сводятся к адаптации британской внешней политики к внешнеполитическому курсу США, пусть даже и за счет ослабления отношений с ЕС и с другими странами. При этом ухудшение отношений с Китаем, одним из крупнейших британских торговых партнеров, несомненно, окажет негативное влияние как на национальную экономику, так и на внешнеторговое положение страны.
Все изложенное не позволяет говорить о том, что Британия может претендовать на ведущие позиции в новом международном порядке. 

Автор:
Евгений Савченко, кандидат политических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента Смоленского филиала Финансового университета при Правительстве РФ, независимый аналитик