Материал опубликован в журнале «Арсенал Отечества» № 3 (53) за 2021 г.
Евгений Савченко
Последние события на Ближнем Востоке показывают, что Вашингтон продолжает уделять внимание данному региону, при этом у администрации Байдена наблюдается тенденция к определенному развороту, который связан со стремлением снизить напряженность в отношениях с Ираном и возобновить действие соглашения по ядерной программе.
Отличие текущей ситуации от периодов правления Барака Обамы и Дональда Трампа заключается в том, что Ближний Восток перестал рассматриваться как одно из ключевых направлений внешней политики США (отношения с Израилем являются исключением, и вряд ли они будут пересмотрены при новой администрации).
Это можно связать с внешнеполитическими установками США, в рамках которых приоритет отдается, прежде всего, Китаю и необходимости противостояния ему, поскольку Поднебесная рассматривается как претендент на роль мирового лидера. Следует отметить и возрастание роли российского фактора (как минимум, высокопоставленные чиновники новой администрации США указывают, что будут усиливать давление на Москву). Это подтвердила и первая речь Джо Байдена на внешнеполитическую тему, с которой он выступил 4 февраля с.г. В силу этого, а также из-за нарастающей нехватки ресурсов приоритет остальных внешнеполитических направлений снижается, как и способность к проведению масштабных внешнеполитических операций (например, военной операции против Ирана).
В начале XXI века значимость Ближнего Востока с точки зрения внешней политики Белого дома обуславливалась стремлением экспортировать демократию и получить контроль над значимыми путями транспортировки энергетических ресурсов. Но кампания в Ираке и ряд других факторов продемонстрировали несостоятельность курса администрации Дж. Буша-мл. Позднее, в конце 2000-х гг., это привело к снижению роли региона во внешней политике США, а в 2009 г. в экспертно-аналитических и правительственных кругах США обсуждался вопрос об уменьшении масштаба присутствия в данном регионе, и даже были предприняты шаги в данном направлении.
Однако уже в начале 2010-х гг. эта тенденция была переломлена. Так, в 2011 г. Б. Обама был вынужден направить ограниченный контингент ВС в Ирак из-за роста нестабильности в стране, который остается там и в настоящее время (хотя его численность снижается), а «арабская весна» и последующие события вынудили Белый дом нарастить активность на этом направлении.
Стали очевидны к тому же фактический отказ от Египта как союзника и снижение роли последнего в регионе — такая ситуация сохраняется, в целом, и в настоящее время, а предпосылок к ее изменению не наблюдается.
С приходом Трампа во власть курс США в отношении Ближнего Востока не претерпел существенных изменений по сравнению с предыдущей администрацией, при этом Белый дом все больше делал ставку на развитие отношений с Израилем и Саудовской Аравией, дистанцируясь от других государств региона. Определенным исключением можно назвать Иорданию, что связано с ее близостью к сирийскому театру военных действий. Эту страну можно рассматривать как плацдарм для действий сил США на территории Сирии, а также как площадку для подготовки и обучения антиправительственных элементов, хотя масштабы такой подготовки и сократились по сравнению с 2015–2017 гг., когда шла активная фаза боевых действий в Сирии.
Динамика ситуации в регионе показывает, что американский внешнеполитический курс привел к объединению усилий ряда региональных акторов против Белого дома. Так, в 2015 г. дело дошло до формирования тактического альянса между Россией, Ираном и Турцией, несмотря на несовпадение их интересов. Причем, следует отметить, что альянс действует и против союзников и партнеров США. Примером этого является позиция Анкары в отношении Эр-Рияда и ее действия на международной арене, связанные с делом убитого журналиста Д. Хашогги, несмотря на тесные двухсторонние торгово-экономические и политические связи.
Также следует отметить, что и Израиль, и Саудовская Аравия, сохраняя проамериканскую риторику, осуществляли в период администрации Трампа попытки диверсификации своей внешней политики. Учитывая тенденцию к дистанцированию администрации Байдена от Эр-Рияда, можно предварительно сформулировать вывод о том, что Саудовская Аравия продолжит попытки диверсификации внешнеполитического курса, что, в частности, подразумевает сохранение тактического альянса с Россией на нефтяном рынке. Таким образом, в целом, можно говорить о неэффективности применяемых Вашингтоном инструментов и действующей системы союзов, однако, они, тем не менее, продолжают использоваться.
Как показывает динамика событий в регионе, Белый дом активно использует военно-силовые инструменты как прямые, так и косвенные, хотя, в целом масштаб их применения снижается. Сюда можно отнести использование сил специального назначения, ударных и разведывательных беспилотных летательных аппаратов (БЛА), обучение и подготовку антиправительственных сил, поставки оружия, создание беспилотных зон и т. д. Акцент делается преимущественно на косвенных методах как в целях не допустить потери среди личного состава, так и сэкономить финансовые ресурсы.
При этом следует отметить, что эти методы использовались для противодействия активности России в регионе. Так, 25 октября 2018 г. министерство обороны РФ сообщило, что базу Хмеймим атаковали БЛА, управление которыми осуществлялось с самолета-разведчика США Poseidon-8. Информация по применению со стороны США военно-силовых инструментов на Ближнем Востоке отражена в таблице 1.
Несмотря на снижение значимости прямого применения военной силы, США продолжают использовать военно-силовые инструменты в глобальном масштабе, сдвигая акцент на кибероперации (за которые отвечает ВВС США). Подтверждением тому является существенное увеличение бюджета министерства обороны при Трампе, а также принятие обновленных доктринальных документов в этой сфере (например, «Стратегии национальной безопасности»), в которых акцент делается именно на эти инструменты. В то же время анализ документов не является достаточным для целостного понимания внешнеполитического курса, поскольку они носят общий характер, а внешнеполитическая практика США может не соответствовать декларируемым заявлениям.
Как показал анализ ситуации в регионе, с точки зрения внешней политики США можно говорить о двух группах государств, а именно союзников и противников. К ключевым странам первой группы в настоящее время можно отнести Саудовскую Аравию (при администрации Дж. Байдена этот статус может оказаться под вопросом), Иордания, Израиль, Египет, которым Белый дом оказывает различные виды помощи (преимущественно военную). Что касается Египта, то, хотя ему и резервируются значительные средства, в данной статье он не рассматривается, поскольку его роль в регионе существенно снизилась после «арабской весны».
В данную группу не включены Турция и Ирак. Так, Анкара, несмотря на статус формального союзника по НАТО, фактически проводит антиамериканский курс, т. е. ее можно отнести в группу противников США (пусть и условно). Ирак, несмотря на ряд союзнических соглашений с США, также вряд ли можно отнести к союзникам США по этой же причине (здесь играет свою роль и фактор тесных связей с Ираном).
Странам первой группы в бюджете США предусмотрено выделение значительного объема средств. Так, согласно данным Агентства международного развития (АМР) США, в 2015 фин. г. этот показатель составил 10,7 млрд долл., в 2016 фин. г. — 13,5, в 2017 фин. г. — 8,2, в 2019 фин. г. — 7,2 млрд долл.. При этом значительная доля приходится на военную помощь. В 2015 фин. г., по расчетам автора на основе указанных данных, она составляла 62%, в 2016 фин. г. — 72%, в 2017 фин. г. — 33%, в 2019 фин. г. — 75,5%.
Следует отметить отсутствие финансовой помощи Саудовской Аравии, что компенсируется другими инструментами как военного, так и невоенного характера. К первым можно отнести продажи и поставки вооружений и военной техники, их обслуживание, сотрудничество в сфере обеспечения безопасности, подготовку и обучение ВС страны (USMTM), логистическую поддержку и предоставление разведданных в рамках военной операции Эр-Рияда в Йемене, участие в программе IMET (хотя и символическое), сотрудничество с МВД страны в сфере борьбы см терроризмом и обеспечения внутренней безопасности Саудовской Аравии (преимущественно консультации на постоянной основе, продажи необходимого оборудования и услуг).
К невоенным принадлежат вложения в государственные облигации США, заказы и подряды, выполняемыми американскими компаниями (в том числе ВПК). Эр-Рияд является крупнейшим импортером оружия, прежде всего, американского, а также вторым крупнейшим торговым партнером США в регионе (после Израиля). По данным Торгового представительства США (USTR), в 2017 г. саудовский экспорт составил 18,8 млрд долл., а американский — 16,3 млрд долл., а в 2019 г. — 14,5 млрд и 23,9 млрд соответственно.
Что касается энергетического аспекта двухсторонних отношений, то отдельно следует обратить внимание на то, что в настоящий момент две страны выступают конкурентами. Более того, Саудовская Аравия в 2016 г. фактически заключила действующий по настоящее время тактический альянс с Россией, задачей которого является ограничение добычи нефти с целью поддержания цен. Однако сложившаяся ситуация не препятствует сохранению тесных связей между Вашингтоном и Эр-Риядом и их дальнейшему развитию.
Еще одним важным партнером Белого дома в регионе является Израиль. Согласно данным сайта АМР, еврейское государство ежегодно получает из бюджета США значительные средства (порядка 3 млрд долл. в год), при этом 99% из них приходятся на финансирование по программе Foreign Military Financing (FMF). Следует подчеркнуть, что объемы помощи не менялись, несмотря на охлаждение двухсторонних отношений при администрации Обамы. В период администрации Трампа этот показатель также не претерпел существенных изменений (составив, по данным АМР, в 2019 фин. г. 3,3 млрд долл.).
Помимо этого, Израиль активно закупает американское оружие и сотрудничает в оборонной сфере с компаниями из США (например, по проекту истребителя F-35, ракетной системе Arrow и др.), принимает участие в совместных многосторонних (Juniper Stallion, Austere Challenge) и двухсторонних (Juniper Cobra) учениях, предоставляет США разведывательные данные (и получает их), а также принимает корабли ВМФ США. Американское военное присутствие на территории Израиля является минимальным (радары системы раннего обнаружения ракетных пусков), хотя при проведении операций против Ирака американское оборудование и военная техника временно хранились на израильских объектах.
Что касается невоенных аспектов, то вкратце можно отметить, что США являются крупнейшим торговым партнером Израиля и американские конгрессмены регулярно озвучивают и принимают различные инициативы в его пользу. Кроме того, Вашингтон оказывает Израилю экономическую и политико-дипломатическую помощь, например, в рамках программы Economic Support Fund (ESF), однако она является менее масштабной по сравнению с программой FMF. Примером политико-дипломатической поддержки является перенос посольства США в Иерусалим.
Внимание к Иордании вызвано тем, что в настоящее время она играет важную роль в регионе с точки зрения внешней политики США. Прежде всего, это обусловлено ее положением, в целом, и границей с Сирией, в частности. Учитывая трудности Белого дома в отношениях с Ираком и с Турцией, по сути, Иордания является единственной страной, которую можно рассматривать как значимую с точки зрения логистики операций коалиционных сил против правительства Башара Асада, которые продолжаются, хотя их масштаб существенно снизился. Страна представляет собой важный центр для проведения Вашингтоном операций в регионе. Там дислоцированы значительные силы ВС США (порядка 2,6 тыс. человек), которые, в частности, занимаются подготовкой и обучением как местных ВС, так и боевиков. Оттуда же осуществляется поддержка продолжающей функционировать на территории Сирии американской военной базы «Эт-Танф». Указанные факторы объясняют существенное увеличение помощи Вашингтона, оказываемое этой стране.
Так, если в 2010 фин. г. этот показатель составлял всего 765 млн долл., то в 2015 фин. г. он вырос практически в два раза, до 1,514 млрд долл. и тем самым достиг максимального значения, а с 2016 фин. г. началось снижение объемов выделяемой помощи. Так, в 2016 фин. г. этот показатель упал до 1,22 млрд долл., а в 2017 фин. г. — 1,016 млрд долл. Однако с 2018 фин. г. начала наблюдаться тенденция к росту: в 2018 фин. г. данный показатель составил 1,676 млрд долл. (1,170 — экономическая, 0,505 — военная), в 2019 фин. г. — 1,723 млрд долл. (1,257 — экономическая, 0,465 — военная), в 2020 фин. г. — 1,919 млрд долл. (1,904 — экономическая). Запрос по финансированию на 2021 фин. г. составляет примерно 2 млрд долл. (из которых — 0,5 млрд приходится на оказание военной помощи (программа FMF), 1,5 млрд — экономической).
Анализируя имеющиеся тенденции, учитывая стратегическую важность Иордании для США в текущих геополитических условиях, важно обратить внимание на то, что Белый дом не просто сохраняет помощь властям Иордании, но и прилагает усилия по ее увеличению. Кроме того, нарастили помощь этой стране и союзники США по региону (в частности, Саудовская Аравия), согласовав в 2018 г. предоставление антикризисного пакета (несколько миллиардов долл.), что было вызвано резким ухудшением экономической ситуации в стране и массовыми протестами летом 2018 г.
В частности, 14 февраля 2018 г. между сторонами был заключен новый меморандум о взаимопонимании сроком на 5 лет по вопросу предоставления помощи, который предполагает, что в период 2018–2022 фин. гг. всего будет выделено 6,375 млрд долл., т. е. по 1,275 млрд долл. в год, что представляет собой увеличение на 27% по сравнению с суммой, указанной в предыдущем меморандуме.
Более детальный анализ показал, что особенностью выделения помощи этой стране является ее смешанный характер с преобладанием экономической помощи, которая частично связана с сирийским конфликтом, однако выделяемые суммы не являются значительными. Так, на гуманитарные цели в рамках сирийского конфликта в данный период было запланировано ассигновать 44,2 млн долл. При этом, согласно данным сайта АМР, вся оказанная в 2017 фин. г. помощь была не военной, а экономической (как и в 2020 фин. г.).
В рамках системы военно-силовых инструментов значительную роль для некоторых стран региона играет программа FMF, которой управляет министерство обороны США, однако принятие решения о включении той или иной страны в число участников программы находится в компетенции государственного секретаря США.
Ее задачей является продажа вооружений и военной техники государствам-партнерам за счет предоставления грантов и займов/кредитов. Финансирование осуществляется не в рамках бюджета МО США, а на основе закона о финансировании деятельности Государственного департамента, иностранных операций и иных соответствующих программ (Department of State, foreign operations, and related programs Act).
Так, объемы средств, запланированные к выделению странам региона по такой программе, составляют ежегодно примерно 5 млрд долл. или немногим более (5,38 млрд долл. в 2020 фин. г.), при этом основная часть средств приходится на Израиль (3,3 млрд долл.). Исключением был 2016 фин. г. с показателем 7,642 млрд долл. — за счет увеличения помощи Ираку.
Исходя из данных анализа АМР по международной помощи странам региона, можно говорить о том, что, с одной стороны, в последние несколько лет масштаб присутствия США остается неизменным. Однако, поскольку анализ является неполным, можно отметить, что присутствие США на Ближнем Востоке все же снижается, что отражается как в сокращении численности контингента в ряде стран региона (например, Ирак), так и в фактическом (с учетом инфляции) снижении финансирования странам-союзникам (например, финансирование по программе FMF для Ирака на 2021 фин. г. не предусматривалось), а также в росте напряженности в отношениях с союзниками (Саудовской Аравией), которые сохраняют попытки диверсифицировать свой внешнеполитический курс.
Следует ожидать сохранения вышеуказанной тенденции, но в то же время новая администрация США будет стремиться наладить отношения с рядом важных региональных игроков (прежде всего, с Турцией) в т. ч. и для нейтрализации российского влияния. Вместе с тем, на Ближнем Востоке перед администрацией Байдена стоит ряд проблем, основными из которых являются:
возобновление иранской ядерной программы;
отношения с Саудовской Аравией, в частности, в силу ориентированности Демократической партии на защиту прав человека и ранее имевших место призывов Байдена в рамках предвыборной кампании отказаться от поддержки Саудовской Аравии и пересмотреть сделки по продаже оружия. Однако такого рода риторику по пересмотру двухстороннего альянса следует оценить как инструмент давления на Эр-Рияд;
отношения с Турцией (по мнению внешнеполитического обозреватель Financial Times Д. Гарднера).
Что касается мнения экспертов, то, например, бывший генеральный директор МИД Израиля Д. Голд отметил, что для Байдена будет серьезной ошибкой восстанавливать в отношении Ближнего Востока политический курс, проводившийся администрацией Обамы. Однако Д. Гарднер из Financial Times полагает, что у США будут проблемы как с такими традиционными союзниками, как Израиль, так и с противниками. Он связывает это с противоречиями между Байденом и Нетаньяху, однако маловероятно, что оно окажет влияние на двухсторонние отношения и на финансирование США Израиля по ряду программ (FMF и др.).
В новой администрации значительное количество чиновников, занимали высокие посты при Обаме. Поэтому высока вероятность частичного восстановления преемственности курса предыдущей демократической администрации. При этом кардинального отказа от наследия Трампа и каких-либо радикальных шагов в ближайшее время ожидать не следует, поскольку сейчас наивысшим приоритетом властей США является борьба против коронавируса (что все же отводит внешнеполитическую повестку несколько на второй план). Принимая во внимание изменившиеся региональные и геополитические реалии, определенная корректировка политики США в отношении Ближнего Востока, как представляется, может произойти в течение года – к февралю-марту 2022 г., когда будет обнародован президентский проект бюджета министерства обороны на новый финансовый год, который определит основные приоритеты финансирования, как в отношении военной помощи другим странам, так и проведения зарубежных операций.
Масштаб присутствия США в регионе в целом и использования военно-силовых инструментов продолжит сокращаться. В частности, следует ожидать дальнейшего снижения финансирования по линии АМР (в т. ч. «сирийской оппозиции»), оказания военно-технической поддержки саудитам в рамках их операции в Йемене, вероятно дальнейшее снижение контингента ВС США в Ираке и т. д. Что касается прямого применения военно-силовых инструментов со стороны США, то такие случаи, согласно данным из открытых источников, являются единичными и не оказывают существенного влияния на военно-политическую ситуацию в регионе.
Контакты с Израилем сохранят первостепенное значение (даже с учетом непростых отношений между администрацией Байдена и Нетаньяху), а страны региона (в частности, Турция и Катар) продолжат нормализацию отношений с Израилем (с целью восстановить отношения с США). Что касается перспектив развития отношений с Саудовской Аравией, то пока вряд ли можно говорить об определенности, учитывая установки новой демократической администрации. Вряд ли следует ожидать серьезного двухстороннего разрыва, однако можно прогнозировать усиление давления США на Эр-Рияд.
Автор:
Евгений Савченко, доцент кафедры экономики и менеджмента Смоленского филиала Финансового университета при Правительстве РФ, сотрудник ИОН РАНХиГС
